健全电子文件管理机制 提升电子时代的政府执政能力
发布时间: 2012-1-10 23:35:27     上传者: jennynk     访问数: 1417

 

健全电子文件管理机制 提升电子时代的政府执政能力

 

 

摘要: 北京紫光慧图信息技术有限公司吴国声 总经理 一、电子文件管理缺失损害政府执政能力 从20世纪90年代起,随着信息化进程的加速,我国政府机关电子文件数量开始以几何数增长。但是,当前由于我国电子文 ... 

 

 

      北京紫光慧图信息技术有限公司  吴国声 总经理

 


        
        一、电子文件管理缺失损害政府执政能力
        从20世纪90年代起,随着信息化进程的加速,我国政府机关电子文件数量开始以几何数增长。但是,当前由于我国电子文件管理缺失,致使数以千万计的电子文件处于“失控、失信、失用”的危险之中,[1]极大地损害了电子时代我国政府的“控制力、证据力、服务力”,[2]造成巨大的执政风险。
        1.电子文件失控损害政府控制力
        电子文件承载着电子政务系统最基本的数据、信息。在某种意义上,电子政务系统的运行过程实质上就是一个众多电子文件生成、传递、利用、保存的过程。因此,电子文件是电子时代政府开展政务活动的基本工具,是重要的行政资源,关系政府日常工作的正常运转。
        但是,根据中国人民大学信息资源管理学院的调研,宏观上我国电子文件处于自发性、分散式的管理状况,“缺少国家层面的整体设计、统计规划、战略部署与方法指导”,国家级电子文件集中管理机构(如“电子文件中心”、“数字档案馆”等)尚未建设;微观上许多政府部门的电子文件处于自生自灭、无人负责、无序管理的状况。[3]这使得我国电子文件失去有效控制,流失惊人。
        电子文件的失控,将极大地损害政府对行政工具、行政资源的控制力,影响政府日常工作效率,削弱政府高效执政的根基。
        2.电子文件失信损害政府证据力
        电子文件作为政务活动过程和结果的原始记录,真实地记录了政府是如何行使人民赋予的公权力的,是如何履行法定职责的。政府可以通过查看电子文件检查自身工作的绩效,明确自身应尽的责任;人民可以通过查看电子文件监督政府的所作所为,有效行使自己的民主权力。因而,电子文件是政府向人民证明其民主执政、合法执政,从而赢得人民信任与支持的凭据。电子文件的留存与开放,具有深远的政治意义和法治意义。
        但是,我国现有的法规体系,并没有使所有的电子文件在法律意义上的证据价值都得到完全认可。电子文件管理系统的功能缺陷,也使得许多电子文件的真实性、可靠性和完整性无法得到足够保证。这导致我国电子文件某种程度上处于一个不可信、不生效的尴尬状况。
        电子文件的失信,将极大地损害政府对于自身活动的证据力,削弱政府合法执政与民主执政的根基。
        3.电子文件失用损害政府服务力
        电子文件作为政府传递政务信息的基本手段,是重要的信息资源。据估计,中国社会约80%的信息资源生成和保存于政府部门,而政府部门的核心信息资源又大都以电子文件形式存在。西方许多发达国家已经将电子文件纳入了政府信息资产的管理范畴,强调对政府信息资源进行公益性开发利用、再开发利用,服务于社会、服务于人民,充分发挥信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富的价值。欧盟估算欧盟国家以电子文件为主体的政府信息资源约合4700亿欧元。[4]
        但是,我国由于长期以来的落后观念,电子文件被当作“资料”管理,而不是被视为“资源”、“资产”管理。电子文件很少被纳入政府资产清查、审计的范畴,也较少提供社会与公众开发利用,使电子文件无法充分实现其作为信息资源的作用与价值。电子文件的失用,将极大地损害政府面向社会与人民的服务力,削弱政府高效服务的根基。
        此外,从长远来看,现行的电子文件中将有许多转化为档案,成为珍贵的历史文化财富和“社会记忆”。为我们的子孙后代存留电子文件是政府重要职责和历史重任,是政府可持续执政的根基。
        
        二、从管理机制入手加强电子文件管理
        造成当前电子文件失控、失信、失用的最主要、最直接原因是管理机制失灵。应该从建立、健全管理机制入手,加强电子文件管理。
        1.建立纳入机制
        20世纪90年代以来,我国各级政府为大力推进信息化进程,推动电子政务建设,促进信息资源开发利用,制定了许多政策、规划,启动了许多建设项目。但是,十分遗憾的是,电子文件管理很少被纳入到这些政策、规划或项目之中。例如,《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(中办发[2004]34号)、《2006—2020年国家信息化发展战略》只字未提及“文件”、“档案”的管理问题。在各专业、各地区的“十一五”信息化发展规划中,仅《北京市“十一五”时期国民经济和社会信息化发展规划》等少数发展规划,涉及“电子文件”管理和“数字档案馆”建设问题。而且,绝大多数档案部门负责人没有进入本单位信息化建设领导小组成员范围,使得其单位领导层不了解电子文件管理、档案管理方面的需求。
        作为政府部门的核心信息资源和电子政务的“血脉”,电子文件管理被排除在各项信息化建设战略、规划或项目之外;作为电子文件管理责任部门领导,档案部门负责人被排除在信息化建设领导小组成员名单之外,这必然导致人们对于电子文件的忽视和误解,从而造成电子文件管理缺失。
        因此,建立纳入机制,将电子文件管理纳入各项信息化建设战略、规划或项目之中,使档案部门负责人进入信息化建设领导小组成员名单之中,是加强电子文件管理的前提。
        2.建立协调机制
        电子文件的易逝性、流动性、脆弱性,要求人们对电子文件进行前端控制和全过程管理,从电子文件系统构建之初,从电子文件生成之始,经传递、处理,到最后被销毁或归档保存的整个生命过程进行提前介入和全程监控。但是,当前我国主管文书工作的部门(办公厅、办公室)与主管档案工作的部门(档案局、档案馆、档案室)缺乏有机协调,使得电子文件处于“环节式分段管理”状态,无法实现“无缝式流程管理”要求。
        电子文件的多样性、异构性、共享性,要求人们统一电子文件管理的功能需求,统一电子文件的结构标准、传输标准、共享标准,但是当前各专业系统部门、各地方政府纷纷构建自己的电子政务系统、电子文件中心(或数字档案馆),各自为政、彼此分立、互不协调,条块分割严重、标准冲突严重、重复建设严重。这必然影响将来全国范围内的电子文件或信息资源的共建与共享,造成巨大的社会资源浪费。
        困此,建立协调机制,促进对电子文件的前端控制和全过程管理,促进全国范围内电子文件管理工作的统筹与协作,是加强电子文件管理的关键。
        3.建立审核机制
        电子文件管理是政府部门一项基础性的日常工作,也是一项重要的专业工作。因此,西方许多发达国家为了强化电子文件管理,建立了严密的审计、监督、考核、问责制度,确保各政府机关、各工作人员高度重视和严格执行电子文件管理。但是,我国一直缺乏这些审核机制:电子政务系统开发和采购时,很少测试电子文件管理功能;政府资产清查时,很少清查作为重要信息资产的电子文件;机关或公务员绩效考核时,很少考核其电子文件管理的绩效。这种审核机制的失灵,造成电子文件管理的无人员负责、无制度约束的状况。
        因此,建立审核机制,使电子文件管理有人员负责、有制度约束,是加强电子文件管理的保证。
        4.建立创新机制
        电子文件完全不同于纸质文件,不能通过简单“拷贝”纸质文件管理的模式与方式来进行电子文件管理。有效的电子文件管理,要求人们进行文件管理理念、管理模式、管理手段、管理方法的全方位变革。但是,当前许多政府部门及其工作人员对于文件管理不愿创新、不敢创新,甚至害怕创新、阻碍创新。这成为电子文件管理缺失的重要原因之一。
        因此,建立创新机制,促使各部门领导和文件管理人员转变观念、大胆创新,是加强电子文件管理的重要条件。
        综上所述,电子文件管理缺失导致电子文件失控、失信、失用,危机政府执政能力。我们应该通过建立、健全纳入机制、协调机制、审核机制和创新机制等,加强电子文件管理,全面提升电子时代的政府执政能力。
        
        注释:

[1]冯惠玲、赵国俊等:《中国电子文件管理:问题与对策》,中国人民大学出版社,2009年
[2]冯惠玲、赵国俊等:《中国电子文件管理:问题与对策》,中国人民大学出版社,2009年
[3]冯惠玲、赵国俊等:《中国电子文件管理:问题与对策》,中国人民大学出版社,2009年
[4]徐拥军、李军波:《发展信息内容产业的意义与对策》,《科技管理研究》2006年第11期
       

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